Dalam negara hukum demokratis (Pasal 1 ayat (2) dan (3) UUD 1945), kebijakan publik berupa diskresi oleh Pejabat Pemerintahan yang berwenang, bukan merupakan objek kriminalisasi sepanjang telah memenuhi lingkup diskresi, persyaratan diskresi, prosedur diskresi, dan pengunaannya ditujukan untuk melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum, serta mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum (vide Pasal 22 Pasal 29 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-undang).
Seandainya-pun Diskresi Pejabat Pemerintahan tersebut dikategorikan melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang, dan/atau sebagai tindakan sewenang- wenang, maka akibat hukum dari penggunaan diskresi sedemikian menjadi tidak sah dan/atau dapat dibatalkan; bukan serta merta dikualifikasikan sebagai tindak pidana khususnya tindak pidana korupsi.
Meski terdapat titik singgung antara hukum pidana dan hukum administrasi dalam konteks penyalahgunaan wewenang, Diskresi Pejabat Pemerintahan pada dasarnya berada dalam ranah administrasi dan bukannya masuk ke dalam ranah tindak pidana korupsi; terkecuali terbukti Diskresi Pejabat Pemerintahan tersebut merugikan keuangan negara dan hal itu dilakukan secara sengaja dengan tujuan memperoleh keuntungan diri sendiri, orang lain, atau korporasi. Penting untuk ditekankan di sini bahwa kriminalisasi kebijakan publik berupa diskresi oleh Pejabat Pemerintahan yang berwenang akan melumpuhkan keberanian pejabat, merusak prinsip efektivitas pemerintahan, dan menggeser asas hukum pidana dari ultimum remedium menjadi primum remedium.
Penetapan tersangka terhadap mantan Menteri Agama terkait kebijakan pembagian kuota haji yang menyimpang dari proporsi normatif Undang-undang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah menimbulkan problem serius dalam perspektif hukum pidana, hukum administrasi, dan hukum tata kelola keuangan publik. Permasalahan ini tidak semata-mata menyangkut benar atau salahnya kebijakan, melainkan apakah suatu kebijakan yang bersifat diskresioner dapat dikualifikasi sebagai tindak pidana korupsi.
KPK mendalilkan karena policy pembagian kuota 50% untuk jamaah reguler dan 50% untuk jamaah haji khusus (plus), yang menurut norma Undang-undang Nomor 8 Tahun 2019 tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah kuota haji seharusnya dibagi menjadi 92% untuk haji reguler dan 8% untuk haji khusus, dianggap telah merugikan keuangan negara serta mencederai keadilan antrean panjang calon jemaah haji reguler. Dalil ini perlu diuji secara ketat dan objektif agar hukum pidana tidak digunakan sebagai alat kriminalisasi kebijakan.
Secara normatif, uang setoran jamaah haji bukanlah keuangan negara dalam pengertian APBN/APBD. Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Keuangan Haji menegaskan bahwa dana haji adalah dana titipan (trust fund) milik jamaah yang dikelola oleh negara melalui Badan Pengelola Keuangan Haji (BPKH).
Kuota terbit karena ada Peraturan Mnteri Agama membagi kuota sebesar 50 % kepada 400 pengusaha travel atas ketentuan yg legal ,sedangkan travel nerapkan harga dan cari keuntungan sesuai hukum ekonomi penawaran permintaan,apa ada yang salah. Pengembalian dari travel didasari rasa takut yg phobia. Sedangkan Dana setoran jamaah haji adalah dana titipan (trust fund) dan Negara bukan pemilik, hanya pengelola (fiduciary) ;
UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 8 TAHUN 2019 TENTANG PENYELENGGARAAN IBADAH HAJI DAN UMRAH
Kuota Jemaah HajiPasal 8
(1) Jemaah Haji diberangkatkan berdasarkan kuota haji Indonesia.
(2) Kuota haji Indonesia sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan oleh Menteri.
(3) Kuota haji Indonesia sebagaimana dimaksud pada ayat (2) terdiri atas kuota:a. haji reguler; dan. haji khusus.
(4) Kuota haji reguler sebagaimana dimaksud pada ayat(3) huruf a terdiri atas kuota:a. Jemaah Haji; dan. petugas haji
(5) Kuota haji khusus sebagaimana dimaksud pada ayat(3) huruf b terdiri atas kuota:a. Jemaah Haji Khusus; danb. petugas haji khusus.
(6) Penetapan kuota sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan dengan prinsip transparan dan proporsional.
Pasal 9
(1) Dalam hal terdapat penambahan kuota haji Indonesia setelah Menteri menetapkan kuota haji sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (21, Menteri menetapkan kuota haji tambahan.
(2) Ketentuan mengenai pengisian kuota haji tambahan diatur dengan Peraturan Menteri.
Dalam konstruksi hukum perdata dan publik:
Negara bertindak sebagai pengelola (fiduciary),
Jamaah adalah pemilik dana (beneficial owner),
Dana tersebut tidak menjadi aset negara.
Implikasi yuridisnya sangat jelas: tidak setiap perubahan kebijakan atas dana titipan dapat serta-merta dianggap sebagai kerugian keuangan negara. Kerugian jamaah (jika ada) tidak identik dengan kerugian negara. Oleh karena itu, unsur merugikan keuangan negara dalam Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor menjadi problematik sejak awal.
Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor mensyaratkan tiga unsur kumulatif:
Perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan kewenangan (actus reus), Niat jahat (mens rea), Kerugian keuangan negara atau perekonomian negara.
Ketiadaan satu unsur saja menyebabkan delik tidak terpenuhi, 1. Unsur Actus Reus: Kebijakan Administratif tidak sama dengan Perbuatan Pidana Pembagian kuota haji merupakan kebijakan administratif (beleid) yang lahir dari kewenangan Menteri Agama sebagai pelaksana urusan pemerintahan.
Walaupun kebijakan tersebut menyimpang dari proporsi normatif undang-undang, penyimpangan administratif tidak otomatis menjadi perbuatan pidana.
Dalam hukum administrasi modern, kesalahan kebijakan : Diselesaikan melalui mekanisme koreksi administratif, Dapat diuji melalui PTUN, Atau dikenai sanksi etik dan politik, bukan pidana.
Mengkriminalkan kebijakan administratif tanpa adanya rekayasa, pemalsuan, atau manipulasi adalah penyimpangan fungsi hukum pidana.
Persepsi keadilan keantrian / kepatutan moral apa sama dianggap ? Tidak setiap kerugian atau perubahan kebijakan atas dana jamaah otomatis sama dengan kerugian keuangan negara. Kebijakan pembagian kuota 50% diberikan kepada Jamaah Travel , yang 50% diberikan kepada Jamah Reguler yang mengantri bertahun tahun sehingga menimbulkan ketidakadilan antrian dan policy yang dikeluarkan Menteri Agama bertentangan dengan UU NO 8 Tahun 2019 , UU bertentangan dengan norma administratif (regeling) . Tidak demikian : bertentangan dengan peraturan tidak sama otomatis tindak pidana.
PRINSIP UMUM (GENERAL CLAUSE) : Kebijakan pejabat publik yang diambil dalam rangka pelaksanaan kewenangan jabatan tidak dapat dipidana semata-mata karena menyimpang dari norma administratif atau menimbulkan ketidakpuasan publik, kecuali terbukti secara sah dan meyakinkan adanya niat jahat (mens rea) untuk memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi, serta menimbulkan kerugian nyata terhadap keuangan negara.
Pelanggaran hukum administrasi seyogjanya diselesaikan secara administrasi, bukan pidana, kecuali ada niat jahat dan keuntungan pribadi. Bahwa Policy discretion tidak sama dengan actus reus pidana, sepanjang : Tidak ada pemalsuan, Tidak ada manipulasi data Tidak ada penggelapan.
Unsur mens rea merupakan jantung delik korupsi. Penegak hukum wajib membuktikan bahwa kebijakan tersebut dibuat: Dengan niat jahat (bad faith), Untuk memperkaya diri sendiri, orang lain, atau korporasi tertentu.
Dalam perkara ini :Tidak ditemukan aliran dana ke Menteri Agama, Tidak ada gratifikasi atau kickback, Tidak terdapat konflik kepentingan personal. Bahkan secara faktual, setoran jamaah haji khusus justru lebih besar nilainya, sehingga negara (sebagai pengelola) tidak mengalami kerugian finansial.
Ketidakadilan antrian jamaah reguler adalah persoalan kepatutan dan keadilan sosial, bukan bukti niat jahat pidana. Asas geen straf zonder schuld (tidak ada pidana tanpa kesalahan) secara tegas menutup ruang pemidanaan tanpa pembuktian mens rea.
Kerugian keuangan negara dalam hukum pidana korupsi harus: Nyata dan pasti (actual loss) , Terukur, Dialami oleh negara sebagai subjek hukum keuangan publik.
Dalam kasus kuota haji : Tidak ada APBN yang berkurang,Tidak ada defisit kas negara, Tidak ada kewajiban negara yang bertambah akibat kebijakan tersebut.
Yang dipermasalahkan KPK adalah kerugian non-finansial berupa ketidakadilan antrian, yang secara doktrinal tidak termasuk kerugian keuangan negara.
Memaksakan tafsir ini berarti memperluas delik secara analogi, yang dilarang dalam hukum pidana (asas nullum crimen sine lege stricta);
Dalam menilai dugaan tindak pidana korupsi yang bersumber dari kebijakan pejabat publik, wajib terlebih dahulu menguji adanya mens rea dan kerugian keuangan negara yang nyata. Ketidaksesuaian kebijakan dengan peraturan administratif atau asas kepatutan tidak dapat dijadikan dasar pemidanaan tanpa pembuktian niat jahat dan keuntungan pribadi.
Pemberian kuota kepada pengusaha travel haji khusus dilakukan berdasarkan: Izin usaha resmi, Peraturan Menteri Agama yang berlaku, Skema penyelenggaraan haji khusus yang diakui undang-undang.
Secara hukum, pengusaha travel haji khusus adalah pelaku usaha legal, bukan pihak yang secara inheren melawan hukum. Pendapatan yang diperoleh dari jamaah haji khusus adalah transaksi privat yang sah, bukan hasil tindak pidana. Ancaman KPK agar seluruh hasil penjualan kuota diserahkan kepada negara , tidak memiliki dasar hukum pidana, karena:
Tidak ada putusan pidana inkracht,Tidak ada perampasan aset yang sah,
Tidak ada pembuktian bahwa dana tersebut merupakan hasil kejahatan.
Tindakan demikian justru berpotensi melanggar asas due process of law dan perlindungan hak milik.
Penetapan tersangka terhadap mantan Menteri Agama dalam perkara pembagian kuota haji tidak memenuhi unsur delik tindak pidana korupsi.
Uang setoran jamaah adalah dana titipan, bukan keuangan negara. Kebijakan kuota adalah ranah administrasi, bukan pidana. Tidak terdapat mens rea, tidak ada kerugian keuangan negara, dan tidak terbukti keuntungan pribadi dan sepanjang : Tidak ada pemalsuan, Tidak ada manipulasi data , Tidak ada penggelapan.
Oleh karena itu, pemaksaan perkara ini ke ranah pidana merupakan bentuk kriminalisasi kebijakan yang berbahaya bagi prinsip negara hukum dan tata kelola pemerintahan yang berani, rasional, dan bertanggung jawab. (*)
(*) Yakubus Welianto Mahasiswa Doktor Ilmu Hukum, FH Universitas Brawijaya (PSDKU Jakarta)
